“Se a taxa se justifica pela pressão adicional dos visitantes sobre a cidade, por que razão deve pagar quem já financia essa cidade de forma permanente?”
(IV) Taxas turísticas. Eixos: (1) cobrar ao hóspede como dissuasor da procura? Ou porque é ele quem mais “pesa”? (2) Que modelo de taxa poderia existir no direito português?
Depois de 3 (!) artigos sobre taxas turísticas (TT) é chegado o momento de fechar a série, como prometido, deixando para o final 2 perguntas: será que a TT tem funcionado como elemento dissuasor da procura e estaremos a cobrar à pessoa certa? E a outra pergunta: à luz do direito português haveria forma de regular este ou análogo tributo?
Vamos lá, então.
A maior parte das TT europeias continua a assentar num modelo singelo: cobra-se ao hóspede, por noite, em alojamento turístico ou em navios de cruzeiro. Cómodo, barato, objectivo e fácil de operacionalizar: o navio, o hotel, o alojamento local ou o parque de campismo cobram; o hóspede paga e o município recebe.
Mas recuemos um pouco, para ganhar perspectiva. É que este modelo tem uma limitação evidente: se se cobra a quem dorme, não quer dizer que se esteja a cobrar necessariamente a quem mais pesa.
A distinção é essencial. Como me recordou recentemente um amigo (concordando comigo sobre a exclusão dos residentes da aplicação da taxa, obrigada pela leitura atenta!), de acordo com a definição da UN Tourim: “Tourism is a social, cultural and economic phenomenon which entails the movement of people to countries or places outside their usual environment for personal or business/professional purposes. These people are called visitors (which may be either tourists or excursionists; residents or non-residents) and tourism has to do with their activities, some of which involve tourism expenditure”. Ou seja, nem todo o visitante é turista. Nem todo o turista é hóspede. Logo, nem todo o hóspede é responsável pela maior pressão sobre o espaço público.
Ora, muitos dos impactos mais visíveis do turismo urbano — multidões, filas, lixo, ruído, trânsito, pressão sobre transportes, desgaste de monumentos ou ocupação de praças e ruas — podem resultar de visitantes de um dia, passageiros de cruzeiro, excursionistas, peregrinos ou grupos organizados que chegam, visitam e partem sem qualquer dormida registada.
A TT é, por isso, um instrumento, no mínimo, parcial. Já sabemos que pode ser, é, útil, para financiar e compensar alguns encargos. E é uma forma simples de obter receita municipal associada à actividade turística, concedo. Mas não nos convençam que é uma política de gestão da procura ou da “pegada”.
Fátima é um bom exemplo português desta diferença. Em 2025, o Santuário acolheu cerca de 6,5 milhões de peregrinos. Muitos chegam em excursão, peregrinação organizada, transporte próprio ou circuitos religiosos. Ficam algumas horas, participam em celebrações, visitam espaços religiosos e museológicos, usam vias, estacionamentos, serviços, limpeza, segurança e espaço público. Mas não dormem necessariamente no concelho.
Trago o exemplo à mesa porque é recente (embora já tinha havido uma tentativa anterior) a iniciativa municipal de Ourém de criar uma TT, que segue o modelo clássico: incide sobre dormidas. Ou seja, cobra ao hóspede, não ao visitante de um dia. A diferença não é pequena. Num destino como Fátima, uma parte muito relevante da pegada pode estar fora da hotelaria. Tributando o hóspede tributa-se quem fica, quem pernoita, quem janta, quem compra, quem prolonga a estadia e quem mais contribui para a economia local, deixando de fora uma parte significativa da pressão que se pretende compensar.
Isto não significa que uma TT em Fátima seja, sem mais, ilegítima. Nem que faça sentido cobrar ao peregrino! Serve-me para vincar que a sua fundamentação tem de ser especialmente clara. Se o objectivo é financiar desenvolvimento turístico, qualificação urbana ou valorização do território, deve dizê-lo. E a fonteira com “imposto” (já falámos nisto) é muito frágil. Já se o objectivo é compensar os custos gerados por grandes fluxos de peregrinos e visitantes, então é preciso explicar por que razão se cobra apenas aos hóspedes.
E, na verdade, outros destinos começam a procurar respostas diferentes. Veneza avançou com uma taxa de acesso para visitantes diários em determinados dias. Roma prepara uma solução de acesso controlado ao perímetro interior da Fontana di Trevi. Sevilha anunciou a intenção de cobrar entrada na Plaza de España a turistas, mantendo o acesso gratuito aos residentes. Atenção, nenhum destes exemplos deve ser importado sem mais. Pelo contrário, exigem muita cautela, porque todos levantam questões delicadas sobre espaço público, fruição colectiva, proporcionalidade e risco de transformar a cidade numa sucessão de portagens. Mas todos partem de uma pergunta que importa fazer: se a pressão está concentrada num lugar, num monumento ou num fluxo de visitantes de um dia, faz sentido responder apenas com uma taxa de dormida?
Amesterdão acrescenta outra camada ao debate. A cidade não aplica um valor fixo por noite. Cobra uma percentagem sobre o preço da dormida e aplica também uma taxa específica a passageiros de cruzeiro. É um modelo mais agressivo do que a tradicional taxa simbólica de 2 ou 3 euros. Ainda assim, os dados conhecidos não permitem concluir que a taxa tenha travado estruturalmente a procura, e era essa a clara intenção. A cidade continuou a receber muitos visitantes. O que vem acontecendo é que a taxa pressiona preços, margens e estratégia comercial da hotelaria, levando operadores a absorver parte do impacto e/ou alguns visitantes a procurar alternativas fora do centro ou da cidade.
Este ponto é importante: uma taxa elevada gera receita, é um óbvio sinal político e até pode levar a algum ajustamento marginal de comportamentos. Mas não se deve confundir isso com verdadeira regulação da procura. Isto porque para gerir fluxos turísticos são precisos instrumentos mais dirigidos. Por exemplo, fixar limites de capacidade; reservas obrigatórias; slots horários; regras de acesso; mobilidade; ordenamento do alojamento local; gestão de cruzeiros; tuk-tuk; dispersão territorial e ter presente a protecção da vida quotidiana dos residentes e a necessidade de fiscalização.
In a nutshell: taxar pode até ajudar, mas não serve como instrumento de governação do turismo.
A experiência europeia recomenda, por isso, prudência. Há ainda poucos exemplos de taxas desenhadas assumidamente para limitar a procura. E os que existem mostram resultados mistos. Uma taxa baixa raramente muda a decisão de viajar. Uma taxa alta pode afectar competitividade, pressionar margens, penalizar estadias mais longas ou empurrar visitantes para territórios vizinhos, sem necessariamente reduzir a pressão sobre o destino principal. Dorme-se fora, visita-se dentro (o chamado waterbed Effect).
Daí que a pergunta não deva ser apenas “quanto se cobra?”. Deve ser antes: “que problema queremos resolver?”.
Mais uma vez, se o problema é financiar serviços ligados ao turismo, a taxa pode ser adequada. Se o problema é compensar encargos municipais concretos, é preciso identificar esses encargos. Se o problema é proteger um monumento, talvez a resposta esteja no acesso, na capacidade ou na reserva. Se o problema é excesso de visitantes num centro histórico, a taxa de dormida é apenas uma pequeníssima parte da resposta. E se o problema é falta de receita municipal, talvez devamos ter a coragem de lhe chamar outra coisa…
É aqui que entra o quadro jurídico português, sem necessidade de transformar o tema numa aula de Direito Fiscal.
Recordo: as autarquias podem criar taxas. Têm autonomia financeira para isso. Mas não podem criar qualquer receita e chamar-lhe taxa apenas porque o nome apresenta legitimidade. A lei portuguesa distingue taxas e impostos. O imposto assenta essencialmente na capacidade contributiva e financia necessidades públicas gerais e taxa exige uma ligação mais concreta entre quem paga e uma actividade pública: um serviço, uma utilização, um benefício, um custo ou uma utilidade gerada pela intervenção municipal ligada ao sujeito passivo. O Tribunal Constitucional tem insistido nesta diferença: o imposto é unilateral; a taxa é bilateral ou sinalagmática.
Em linguagem simples: uma taxa precisa de conexão directa. Tem de haver uma relação clara entre o sujeito que paga, o facto que desencadeia a cobrança, o valor fixado e o fim prosseguido. Não que tenha de haver uma equivalência aritmética perfeita, euro por euro (aliás, raramente a há, que as taxas pesam imenso, pensem-se nas urbanísticas. Corresponderão ao serviço?), mas tem de haver fundamento, proporcionalidade e coerência. O Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais também exige que o regulamento que cria a taxa indique a base de incidência objectiva e subjectiva, o valor ou fórmula de cálculo, a fundamentação económico-financeira, os custos directos e indirectos, encargos financeiros, amortizações, futuros investimentos e as isenções com a respectiva fundamentação. É a garantia mínima de que não se está a criar um imposto municipal disfarçado, por isso distinguir taxa e imposto é central.
Aplicado às taxas turísticas, isto significa que uma autarquia até pode, em princípio, criar uma taxa deste tipo. Mas tem de escolher bem o fundamento.
Pode fazê-lo como contrapartida de utilidades geradas pela actividade municipal em benefício dos visitantes; pode também invocar a realização, manutenção e reforço de infraestruturas ou a gestão de equipamentos públicos de utilização colectiva, actividades de qualificação urbanística, territorial e ambiental. O regime legal dá margem, mas não é um cheque em branco.
Quanto mais genérica for a finalidade, mais frágil se torna a natureza de taxa.
Por isso quando uma autarquia cria uma TT, não basta dizer que é porque há turismo. Nem basta dizer que há visitantes. Menos ainda invocar que outros municípios também a cobram. É necessário explicar quem paga, porquê, com que base, com que isenções, para financiar o quê e com que relação com a actividade municipal. É isso que o nosso quadro jurídico exige.
Voltemos brevemente a Lisboa, não para repetir o exemplo, de que já tratei, mas porque ele ajuda a perceber o teste. Lembrem-se que a taxa municipal turística foi construída em torno da ideia de “aproveitamento turístico” de actividades e investimentos relacionados com o turismo, e o Fundo de Desenvolvimento Turístico de Lisboa está ligado ao desenvolvimento e sustentabilidade da actividade turística. Pode discutir-se o alcance desta formulação (vide meu último artigo), mas há pelo menos uma tentativa de criar a tal conexão: actividade municipal vs utilidade turística vs receita afecta a finalidades turísticas.
O risco, nos noutros casos, está na enorme elasticidade: turismo, ambiente, cultura, eventos, limpeza, espaço público, promoção, sustentabilidade, segurança, competitividade, tudo no mesmo saco. Se politicamente é cómodo e popular, juridicamente parece-me frágil. Quanto mais genérica for a finalidade, mais difícil é perceber se estamos perante uma verdadeira taxa ou perante uma receita municipal de natureza fiscal, cobrada porque é fácil e porque o turismo parece uma base aceitável para pagar.
A questão dos residentes continua a ser um bom teste de coerência. Repito as perguntas incómodas: se a taxa se justifica pela pressão adicional dos visitantes sobre a cidade, por que razão deve pagar quem já financia essa cidade de forma permanente? Se se justifica pela promoção e qualidade do turismo, por que razão deve pagar quem não está a beneficiar da cidade como turista, mas apenas a utilizar ocasionalmente alojamento no seu próprio município? A resposta “porque é mais simples cobrar a todos” pode ser administrativamente prática. Mas escancara a porta à ilegitimidade (e seguramente não são turistas, ver a definição acima).
No fundo, o debate precisa de menos, perdoem-me, “entusiasmo fiscal” e mais racionalidade e método. Donde:
- Primeiro: que problema se quer resolver? Financiamento, compensação, conservação, regulação ou gestão de fluxos?
- Segundo: quem causa esse problema? Hóspedes, visitantes de um dia, peregrinos, cruzeiristas, grupos organizados, utilizadores de um monumento ou todos em medida diferente?
- Terceiro: quem deve pagar, porquê, que isenções, que montante e como calculá-lo?
- Quarto: qual é o instrumento adequado? Taxa de dormida, taxa de acesso, bilheteira, contribuição ambiental, limite de capacidade, reserva obrigatória, licenciamento, fiscalização ou simples gestão urbana?
- Quinto: a receita tem afectação, transparência e avaliação?
Estas perguntas não são contra as taxas. São a favor de boas taxas. E para tal precisamos de zoom in, estudar e obter respostas credíveis.
É certo que o turismo tem custos; que os visitantes devem contribuir quando há custos, benefícios ou utilizações que o justifiquem; que as autarquias precisam de instrumentos para responder à pressão turística. Mas chamar “taxa turística” a uma receita não basta. É preciso saber se estamos perante uma taxa; um preço; uma contribuição; uma bilheteira; um instrumento de regulação ou, afinal, um imposto encapuçado.
Cobrar ao hóspede é tão fácil…
E deixamos ainda de fora a questão do IVA turístico, esse sim, um instrumento que seria muito interessante reactivar: devolver substancialmente (e não uma ínfima percentagem) às autarquias a receita do IVA que resulta das actividades turísticas geradas no concelho. Mas isso são outros quinhentos, e é tempo de largar o tema! I rest my case.
Bom fim de semana.
Por Cristina Siza Vieira
É vice-presidente executiva da Associação da Hotelaria de Portugal e uma das vozes mais influentes no setor turístico nacional. Na sua coluna mensal Casual Friday, publicada sempre na primeira sexta-feira de cada mês, escreve sobre tudo o que merece reflexão: desde o turismo e a hotelaria até às questões que nos tocam no dia a dia e aos temas que agitam o mundo.
