“Uma taxa turística pode ter várias finalidades. Pode financiar promoção turística. Pode compensar custos adicionais sobre a limpeza urbana, a mobilidade ou a segurança. Pode apoiar a manutenção de património cultural. Pode financiar equipamentos ou eventos. Pode servir uma agenda ambiental. Pode tentar regular fluxos. E pode, simplesmente, reforçar (generosamente) o orçamento municipal.Todas estas finalidades (excepto a última, claro) até podem ser relativamente defensáveis. Mas não são a mesma coisa e têm resultados distintos”.
Enquadramento
Antecipadamente peço desculpa por voltar pela enésima vez a um tema que a poucos apaixona, mas a que a mim desde há muito me interessa. Cada um com as suas manias…mas na verdade, concedam-me, o tema é inesgotável e convida à reflexão. E, de resto, tenho para mim que não nos devemos conformar a algo que acontece “só porque sim”, sem pensar se os argumentos que sustentam a coisa têm realmente razão de ser. Finalmente, porque estive desde a origem e conheço muito bem, o processo de criação da Taxa Turística de Lisboa
Por isso, agora com a pesquisa que a IA auxilia, mas sempre com a inteligência humana no comando (a minha) gostaria de aproveitar a oportunidade de ter este espaço para partilhar convosco as minhas reflexões e perplexidades. E ainda, claro, para vincar 2 pontos: o primeiro, o de que não há um modelo único de taxas turísticas porque a taxa não prossegue sempre o mesmo fim. O erro frequente é chamar “taxa turística” a instrumentos que, na prática, têm naturezas diferentes: taxa de dormida, contribuição de estadia, taxa de acesso, contribuição ambiental, imposto municipal, financiamento de promoção turística, compensação de infraestruturas ou medida anti-sobreturismo.
O segundo, que é minha convicção (e falo em nome pessoal e não da AHP, note-se bem) que o residente local não deve pagar a taxa. Isto porque ou já financia os serviços municipais, ou porque, no caso de Lisboa, os fins turísticos financiados pela taxa extravasam a utilidade directa do residente enquanto tal e aproximam a cobrança de uma lógica e quadro que não é próprio de uma taxa.
Vou dividir o tema em 3 artigos, como vem sendo meu hábito:
Artigo 1, o de hoje, “Taxa turística: para quê?” Eixos: origem histórica e evolução das taxas; não há modelo único; Lisboa como caso central; regulamento; FDTL; mistura entre compensação de encargos e promoção turística.
Artigo 2, “Taxar não é regular” Eixos: modelos europeus por finalidade; limites da taxa como instrumento anti-sobreturismo; comparação com Veneza, Barcelona, Copenhaga, Edimburgo
Artigo 3 — “Quem deve pagar a cidade?” Eixos: residentes, turismo interno, nacionalidade versus residência, direito da UE, taxa versus impostos; porque não devem os residentes locais pagar
Assim, e para hoje
Taxas turísticas: antes de cobrar, convém saber para quê
Não sei se se lembram, durante anos, a taxa turística foi quase como uma contribuição indolor: um ou dois euros por noite, pagos por quem vem de fora, destinados a ajudar a cidade que recebe. O hóspede pagava, o hotel cobrava, o município arrecadava e a discussão morria. Uma pequena nota de rodapé na factura do hotel…
Esse tempo acabou.
Hoje, as taxas turísticas são um dos temas mais sensíveis da governação urbana e turística. Estão, já que falamos em urbanismo, num cruzamento: entre finanças locais, pressão turística, habitação, mobilidade, limpeza urbana, património, competitividade, justiça fiscal e relação entre visitantes e residentes. E portanto, cá vem mais uma taxinha como se fosse uma solução simples para problemas que são tudo menos simples. Taxinhas que se multiplicam à velocidade da luz.
A primeira coisa a esclarecer é esta: não há uma só taxa turística. Há várias figuras, com finalidades diferentes e desenhos diferentes. Uma taxa de dormida em Lisboa não é a mesma coisa que uma taxa de acesso em Veneza. Uma contribuição ambiental nas Baleares não é o mesmo que uma taxa de estância numa localidade termal alemã. Uma visitor levy em Edimburgo não é a mesma coisa que o programa CopenPay de Copenhaga, que recompensa comportamentos sustentáveis em vez de cobrar uma contribuição ao visitante.
Um breve apontamento histórico ajuda: as taxas turísticas não nasceram com o debate moderno sobre o “sobreturismo”. Têm raízes antigas nas estâncias termais, climáticas e balneares europeias, onde serviam para financiar equipamentos, serviços e infraestruturas associados à estadia dos visitantes. A novidade actual está menos na existência da taxa e mais na sua expansão sem critério, no seu valor, na diversidade dos seus fins e na facilidade com que se passou a chamar “turística” a qualquer receita cobrada a quem dorme fora de casa.
É precisamente aqui que começa o problema.
Uma taxa turística pode ter várias finalidades. Pode financiar promoção turística. Pode compensar custos adicionais sobre a limpeza urbana, a mobilidade ou a segurança. Pode apoiar a manutenção de património cultural. Pode financiar equipamentos ou eventos. Pode servir uma agenda ambiental. Pode tentar regular fluxos. E pode, simplesmente, reforçar (generosamente) o orçamento municipal.
Todas estas finalidades (excepto a última, claro) até podem ser relativamente defensáveis. Mas não são a mesma coisa e têm resultados distintos.
Assim, e resumida mas creio que compreensivelmente: se a finalidade é compensar custos acrescidos gerados por visitantes, importa demonstrar esses custos. Se a finalidade é financiar promoção turística, importa saber por que razão essa promoção deve ser paga por todos os hóspedes, incluindo eventualmente residentes. Se a finalidade é gerir excesso de procura, importa perguntar se o valor cobrado tem alguma capacidade real de alterar comportamentos. E, por fim, o elefante na sala: se a finalidade é financiar genericamente a cidade, então talvez estejamos já mais perto de um imposto do que de uma taxa.
Lisboa é um bom caso de estudo, precisamente porque obriga a esta distinção.
A Taxa Municipal Turística de Lisboa está regulada no Regulamento Geral de Taxas, Preços e Outras Receitas do Município. Actualmente, a taxa de dormida é de quatro euros por hóspede e por noite, aplicável a hóspedes com idade a partir dos treze anos, até ao limite de sete dormidas por estadia. Existe também uma taxa de chegada por via marítima, aplicável a passageiros de cruzeiro em trânsito. O ponto relevante, porém, não é apenas o (substancial) valor. É a justificação da sua cobrança e, portanto, dos seus fins.
O regulamento liga a taxa ao “singular aproveitamento turístico” proporcionado por actividades e investimentos directa e indirectamente relacionados com a actividade turística: construção, manutenção, reabilitação e requalificação urbanas, benfeitorias em bens municipais em zonas de cariz potencialmente turístico, informação e apoio aos turistas, e dinamização cultural e recreativa da cidade.
Além disso, o Fundo de Desenvolvimento Turístico de Lisboa foi concebido para financiar investimentos e acções com impacto directo ou indirecto na promoção e qualidade do turismo na cidade.
Esta formulação, notem, é mesmo importante. Significa que, em Lisboa, a taxa não é “apenas” apresentada como uma forma de repartir encargos gerais da cidade entre residentes e visitantes. É configurada como contrapartida de um aproveitamento turístico e como fonte de financiamento de políticas e investimentos ligados à promoção e qualidade do turismo.
Ora, se é assim, há perguntas que não devem ser evitadas. Ou melhor, são obrigatórias.
Se a taxa serve para financiar promoção turística, qualidade do produto turístico, dinamização cultural ou investimentos com impacto na atractividade do destino, por que razão deve um residente em Lisboa pagá-la quando, por alguma razão, dorme num hotel da sua cidade?
Mas, por outro lado, se a justificação for outra, a de que a taxa serve para repartir encargos com serviços públicos municipais, como limpeza, mobilidade, espaço público ou segurança, por que razão deve esse mesmo residente pagar outra vez por serviços que já financia através dos seus impostos, taxas, tarifas e demais tributos?
A pergunta é a meu ver verdadeiramente jurídica e política.
Em Portugal, as taxas das autarquias locais não podem ser impostos com outro nome. A sua legalidade, creio que todos o devíamos saber como literacia geral, assenta numa lógica de bilateralidade: prestação concreta de um serviço público local, utilização privada de bens do domínio público ou privado das autarquias, ou remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares. O imposto, pelo contrário, destina-se a financiar necessidades públicas gerais, sem uma contraprestação específica.
Claro que a fronteira nem sempre é precisa e bem definida. Caso há, e os fiscalistas bastas vezes o castigam, de taxas municipais que financiam realidades amplas, complexas e de utilização difusa. Mas quanto mais vaga for a ligação entre quem paga e o benefício, serviço ou custo que se pretende compensar, mais delicada se torna a qualificação como taxa.
É por isso que a afectação/destino da receita não é um detalhe. É parte da legitimidade do instrumento por via da qual ela é cobrada. Uma taxa turística bem desenhada deve permitir responder a 7 perguntas directas: quem paga; porquê; quanto; durante quanto tempo; com que isenções; para financiar o quê e com que avaliação/fiscalização/transparência posterior?
A expansão, ou, repito, banalização das taxas turísticas em Portugal torna esta exigência ainda mais necessária. Há municípios com pressão turística evidente, onde os custos adicionais são visíveis: congestionamento, limpeza, mobilidade, desgaste do espaço público, pressão sobre equipamentos, sazonalidade intensa. Mas há também municípios onde essa pressão é tudo menos clara. Nesses casos, a criação de uma taxa turística exige ainda mais óbvia fundamentação. E, claro, não basta haver hotéis. E também não basta haver visitantes. Menos ainda é suficiente haver vontade de receita extra (há sempre…).
Não. A taxa deve responder a um problema identificável e deve ser coerente com a finalidade que invoca.
Se se diz que a taxa existe para compensar a pressão de visitantes temporários sobre a cidade, então a cobrança a residentes locais torna-se difícil de justificar. Se se diz que existe para financiar promoção turística, a cobrança a residentes locais também levanta dúvidas. Se se diz que incide simplesmente sobre o uso de alojamento turístico, independentemente de quem o usa, então a finalidade deve ser assumida com clareza. Mas já não se deve “fingir” que se trata apenas de repartir a carga criada pelos turistas sobre os residentes.
No fundo, a taxa turística tem uma virtude: obriga-nos a perguntar, e essa é mesmo uma pergunta incontornável e às vezes desconfortável, quanto custa o turismo a uma cidade. Mas tem também um risco: dar a sensação de que, uma vez cobrada, o problema fica resolvido. Mas está provadíssimo que não fica. Porque uma taxa pode ajudar a pagar facturas mas não substitui uma política de turismo. E, já agora, menos ainda uma política de cidade. Pode é até ajudar a concretizar uma e outra. Mas isso são outros quinhentos…
Hoje fico-me por aqui.
Por Cristina Siza Vieira
É vice-presidente executiva da Associação da Hotelaria de Portugal e uma das vozes mais influentes no setor turístico nacional. Na sua coluna mensal Casual Friday, publicada sempre na primeira sexta-feira de cada mês, escreve sobre tudo o que merece reflexão: desde o turismo e a hotelaria até às questões que nos tocam no dia a dia e aos temas que agitam o mundo.
Excelente análise. A taxa turística é para ser paga por turistas e não pelos residentes no concelho. Aliás, é escandaloso a taxa turística ser cobrada a profissionais do turismo como guias ou motoristas de autocarros de turismo.